INTRODUCCIÓN A LA LEY 40/2015

El nuevo cambio de regulación de la figura de los Convenios Administrativos introducida por la ya no tan reciente Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, ha tenido un importante efecto en el ámbito del Derecho Administrativo, en general, y, particularmente en el ámbito urbanístico. Mucho mayor que el que, a priori podría parecer.

Como señalaremos a continuación, este nuevo marco jurídico impone una nueva regulación con incidencia decisiva en los convenios de naturaleza urbanística, sin haber tenido en cuenta las especiales particularidades con las que dicha figura cuenta en el ámbito de la actividad urbanística, y que incidirá, fundamentalmente, en la obligación, conforme al régimen transitorio, de adaptarse a aquélla en los plazos otorgados para ello, con las graves consecuencias que de ello podría derivarse.

De las nuevas previsiones establecidas en la Ley atenderemos a los problemas que originará el nuevo régimen previsto en cuanto a la duración de los Convenios para aquellos que se hayan suscrito a partir de su entrada en vigor, como en relación con el régimen transitorio de aquellos que se hubiera suscrito con anterioridad a dicha entrada en vigor.

 

NUEVA REGULACIÓN EN MATERIA DE CONVENIOS ADMINISTRATIVOS ESTABLECIDA POR LA LEY 40/2015. EL PROBLEMA DE LA DURACIÓN DE LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS.

La Ley 40/2015 vino a introducir una nueva regulación de los convenios administrativos, con carácter general, para el ámbito del Derecho Administrativo, en el Capítulo VI, del Título Preliminar, artículos 47 a 53. Y establece un importante régimen transitorio en la Disposición adicional octava.

Estas disposiciones cuentan con el carácter de legislación básica conforme al reparto competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, tal y como aclara la Disposición final decimocuarta señalando que dicha condición de legislación básica se confiere al amparo del artículo 149.1.18, artículo 149.1.13.ª y 149.1.14.ª de la Constitución. Ello sin perjuicio de considerar que, además, determinados artículos son de exclusiva aplicación a aquellos Convenios que sean suscritos por los órganos de la Administración General del Estado, y que, por lo tanto, no se considerarán en relación con los Convenios que suscriben en el ámbito urbanístico, cuya regulación sectorial es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.

De esta nueva regulación, y para el estudio que nos ocupa, destaca lo previsto en el artículo 49 de la Ley 40/2015 en su apartado primero, que establece que los Convenios deberá contar en cuanto a su contenido, y entre otras, con la cláusula de duración que deberá contar con el siguiente régimen jurídico:

Plazo de vigencia del convenio teniendo en cuenta las siguientes reglas:

1.º Los convenios deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior.

2.º En cualquier momento antes de la finalización del plazo previsto en el apartado anterior, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción.

Esto supone un gravísimo problema, dado que la legislación autonómica en materia urbanística no prevé una regulación específica que permita la suscripción de Convenios urbanísticos con una duración superior a los cuatro años. Y es evidente que, por lo general, la duración de un Convenio, tanto de planeamiento como de gestión, necesitan en multitud de ocasiones de un plazo muy superior para poder acometer todas alas actuaciones previstas en los mismos.

Luego, o los legisladores autonómicos llevan a cabo una reforma de sus leyes urbanísticas para hacer frente a esta cuestión o, por el contrario, no cabrá ya la posibilidad de suscribir Convenios con una duración superior al plazo de cuatro años.

Además, en ningún caso, la legislación autonómica podrá permitir que la duración da la prórroga del Convenio pueda tener una duración superior a los cuatro años, dado que el carácter básico de dicho precepto lo impediría.

Este artículo, en lo que se refiere a la duración del Convenio, por cierto y como veremos más adelante, fue declarado conforme a nuestra Carta Magna por el Tribunal Constitucional en su Sentencia nº 132/2018, de 13 de diciembre de 2018.

 

EL PROBLEMA DE LA ADAPTACIÓN DE LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS PREEXISTENTES AL NUEVO RÉGIMEN JURÍDICO ESTABLECIDO POR LA LEY 40/2015. RÉGIMEN TRANSITORIO.

La Ley 40/2015 establece un régimen transitorio a través de la DA octava, por la que se establecen una necesaria adaptación de los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública, y por tanto, debemos entender también a los Convenios Urbanísticos que sean suscritos por las Administraciones públicas competentes, por lo general, Entidades Locales (Ayuntamientos, Gerencias Urbanísticas, Empresas Públicas Locales) con propietarios de suelos promotores de las actuaciones urbanísticas o Entidades Urbanísticas Colaboradoras (Juntas de Compensación, Agrupación de Interés Urbanístico, etc).

En concreto, establece dicha en el apartado segundo una previsión muy importante en relación con la duración de los Convenios que, por cierto, tendrá un importantísimo impacto sobre los Convenios urbanísticos como explicaremos más adelante. Establece dicha disposición que:

No obstante, esta adaptación será automática, en lo que se refiere al plazo de vigencia del convenio, por aplicación directa de las reglas previstas en el artículo 49.h).1.º para los convenios que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de esta Ley. En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley.

 

Así pues, y al margen de la adaptación que hemos señalado con anterioridad, y en cuanto a la duración de aquellos que no tuvieran expresamente señalado un plazo de vigencia (lo cual es más que habitual en los Convenios Urbanísticos), o teniéndolos, tuvieran una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de esta Ley, se aplica automáticamente lo establecido en el artículo 49.h.1, por lo que, el plazo será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de aquélla. Así pues, en el caso de que no tuvieran recogida fecha de vigencia, éstos perdurarán legalmente hasta el 2 de octubre de 2020.

Dicho régimen transitorio, así como la previsión anteriormente estudiada del artículo 49.1.h), por cierto, ha sido declarado conforme a nuestra Carta Magna, tras el recurso de inconstitucionalidad núm. 3774-2016, admitido a trámite por el Tribunal Constitucional mediante Providencia de 19 de julio de 2016 que concluyó con la Sentencia del Pleno del TC nº 132/2018, de 13 de diciembre de 2018, en la que se señala, respecto de esta cuestión, lo siguiente:

Se trata, no obstante, de una norma de Derecho transitorio vinculada a la competencia estatal para regular «el ámbito temporal de aplicación» del nuevo régimen básico [STC 49/2018, de 10 de mayo, FJ 7 b)]. A su vez, conforme a la disposición final decimoctava, el nuevo régimen de los convenios administrativos «entrará en vigor al año» de la publicación de la Ley en el «Boletín Oficial del Estado». De modo que las Comunidades Autónomas y los entes locales han contado con un año para establecer normativamente plazos de vigencia superiores o inferiores al cuatrienal establecido por el Estado, así como para ajustar a los mismos la duración de los convenios administrativos previamente suscritos.

En fin, para el caso de que los firmantes prevean la prórroga del convenio, el punto 2 del artículo 49 h) establece igualmente el tope de los cuatro años. La restricción se aplica directamente, sin que las Comunidades Autónomas puedan aumentar el plazo máximo mediante norma legal o reglamentaria. En consonancia con esta regla, la disposición adicional octava, apartado 1, párrafo segundo, impone el plazo cuatrienal a los convenios suscritos antes de la entrada en vigor de la Ley que «tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido». El legislador estatal ha previsto de este modo, respecto de la prórroga de los convenios administrativos, la regla tradicional del Derecho presupuestario español, igualmente recogida en el texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, según hemos visto.

Esta previsión cristaliza una opción político-legislativa que imposibilita las prórrogas superiores. Sin embargo, hay que tener en cuenta, de una parte, que se trata de una previsión estrechamente vinculada al ciclo político y al acervo presupuestario español que racionaliza el gasto público y facilita el control económico-financiero, sin imposibilitar la regulación y la utilización del convenio como instrumento para atender necesidades duraderas o permanentes. Y de otro lado, no ha de olvidarse que, mediante una norma legal o reglamentaria, las Comunidades Autónomas pueden regular plazos de duración de los convenios tan largos como quieran [art. 49 h).1]. La prohibición de prórrogas por tiempo superior a los cuatro años se configura, pues, como una norma encaminada a completar el ciclo temporal del convenio suscrito sin que, en realidad, llegue a impedir el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, desde el momento mismo en que la duración de los convenios puede ser la que estas estimen conveniente y, en consecuencia, dispondrán de discrecionalidad para adaptar el período inicial de vigencia a la consecución de los fines que hayan establecido en la suscripción de los convenios, alargando o reduciendo su marco temporal de duración.

El legislador estatal, a la vez que permite a la normativa autonómica o local fijar discrecionalmente la duración del convenio administrativo, le impide hacer lo propio respecto de la duración de la eventual prórroga. Ello es plenamente coherente con el sentido mismo de la prórroga convencional. Esta, por su propia naturaleza, carece de vocación de generalidad. Resulta aplicable únicamente en los concretos supuestos en que no haya sido posible la ejecución definitiva del convenio. Por eso, desde la perspectiva de la autonomía organizativa y las competencias de las Comunidades Autónomas, lo más relevante es que el legislador autonómico pueda regular libremente la duración de los convenios administrativos sin más límite que la exigencia de determinación.

Por ello, el régimen de duración temporal de los convenios, así como el del período de adaptación de los suscritos con anterioridad a las prescripciones de la nueva ley, previstos, respectivamente, en el artículo 49 h).2 y en la disposición adicional octava, apartado 1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015 cumplen con el mandato constitucional de establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), sin invadir las competencias de la Generalitat de Cataluña, ni vulnerar su Estatuto de Autonomía. Procede, en consecuencia, desestimar la impugnación

 

Por lo tanto, dicho régimen jurídico transitorio, así como el de la vigencia temporal de los Convenios que se suscriban ex novo, son perfectamente acordes con nuestra Carta Magna y debe ser de plena aplicación, por lo que, una vez alcanzada la fecha de 2 de octubre de 2020, dichos Convenios urbanístico habrán quedado extinguidos en los términos previstos en el artículo 51.2.c) de la Ley 40/2015 y habrá que estar a las reglas de liquidación del convenio extinto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 52 de dicha norma.

 

UN PROBLEMA AÑADIDO. EL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LAS OBLIGACIONES DERIVADAS DE LOS CONVENIOS ANTEDICHOS

 

Al margen de todo lo anterior, deben hacerse una serie de consideraciones en relación con el plazo de prescripción de las obligaciones que hubieran surgido al amparo de los Convenios Urbanísticos preexistentes, y determinar si, las obligaciones que hubiera surgido con ocasión o como consecuencia de dichos instrumentos, al menos hasta el momento en que se consideren en vigor, habrían podido prescribir o no.

El primer problema a resolver es, si las obligaciones dimanantes de los Convenios, son obligaciones de derecho privado o de derecho público, puesta que dicha cuestión ha suscitado muy diversas opiniones.

Con carácter general, se había establecido el carácter no tributario de las obligaciones dimanantes de los Convenios Urbanísticos. Entre otras, en la STSJ de Madrid nº 235/2016 de 21/03/2016 (RC 1410/2014), o la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3), sentencia n° 250/2012 de 30 de marzo de 2012 que mencionaba aquélla, se señalaba, muy resumidamente que: 

Por lo expuesto el plazo de prescripción aun tratándose de un ingreso de derecho público por tener naturaleza urbanística, que no tributaria, ni presupuestaria, y no estableciéndose algún plazo de prescripción especifico, se ha de estar al plazo de prescripción de las acciones personales previstos por el artículo 1964 del CC.

Esta naturaleza no tributaria y el plazo de prescripción aplicable ha sido recientemente confirmado por la STS 29 de enero 2020 (rec 694/2018)

Del análisis del citado artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria se deduce, que el plazo establecido se refiere al ejercicio por los acreedores del derecho a hacer efectivas, mediante su reconocimiento o liquidación por la Administración, las obligaciones de carácter económico asumidas por la misma, a cargo de la Hacienda Pública, de retribuir los servicios o prestaciones realizados a su favor. Así se desprende del propio artículo 25.1.b) cuando establece el mismo plazo de prescripción una vez reconocidas o liquidadas las deudas, utilizando términos como «pago de las obligaciones» o «reclamación por los acreedores», con lo que se está haciendo referencia, en todo caso, al cumplimiento y satisfacción de las concretas deudas asumidas y derivadas de la relación de servicio o prestacional establecida con los acreedores. Frente a ello, cuando se trata del cumplimiento de las prestaciones de distinta naturaleza derivadas de una relación de carácter contractual, ha de estarse a sus propios términos y atender a la naturaleza de las mismas o, como señala el artículo 1258 del Código Civil, los contratos una vez perfeccionados, obligan, no sólo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley. Por todo ello, entendida la naturaleza de los convenios urbanísticos en los términos que ampliamente hemos expuesto, parece claro que el plazo de prescripción establecido en el citado artículo 25.1.a) LGP no colma, no llena, no integra el vacío normativo dejado por la legislación contractual pública que antes hemos reseñado, que se refiere a la exigencia de las obligaciones o prestaciones derivadas del contrato o convenio suscrito con la Administración, es decir, al cumplimiento del contrato en los términos que son propios de su naturaleza y alcance ( artículo 1258 CC). En otro caso se estaría exonerando a la Administración del cumplimiento del convenio en sus propios términos, desconociendo las prestaciones de distinta naturaleza que conforman su contenido obligacional, a las que ha de referirse y acomodarse el plazo de prescripción, transformándolo y reduciéndolo a una obligación económica o deuda a cargo de la hacienda Pública que es lo que contempla el artículo 25.1.a) LGP. Todo ello implica la inexistencia de norma de derecho administrativo que fije el plazo de prescripción que nos ocupa y la necesidad de proceder a la aplicación de la norma de derecho privado, que no es otra que el artículo 1964.2 CC.

Dado que las obligaciones que se asumen con carácter general en un Convenio urbanístico son tanto de obligaciones de pago de cantidad (bien por pago por asunción de cargas de urbanización, etc) como de obligaciones de hacer (por la ejecución de diversas prestaciones relacionadas con la ejecución de obras de urbanización por lo general), que atendiendo a la doctrina anteriormente señalada se debe deducir el carácter no tributario ni presupuestario de las mismas, habrá que estar, por lo tanto, al plazo de prescripción general del artículo 1964 CC.

Eso sí, para su consideración habrá de adecuarse a la modificación obrada por la Ley 42/2015, de 5 de octubre de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (publicada el 6 de octubre de 2015 en el BOE, en vigor desde el 7 de octubre de 2015), que establece un nuevo régimen de prescripción de las acciones personales que no tiene señalado plazo especial, de conformidad con su Disposición final primera (modificando el artículo 1964 fijando para las acciones personales que no tengan plazo especial el plazo de cinco años desde que pueda exigirse el cumplimiento de la obligación), y la Disposición transitoria quinta (que señala que el tiempo de prescripción de las acciones personales que no tengan señalado término especial de prescripción, nacidas antes de la fecha de entrada en vigor de esta Ley, se regirá por lo dispuesto en el artículo 1939 del Código Civil).

Por ello:

(i).- Las acciones personales que no tuvieran fijado un plazo, pero que hubieran nacido con anterioridad al 7 de octubre de 2015 se regirán por el plazo de 15 años desde que se pudieron ejercitar, si bien hay que distinguir entre dos supuestos:

  • Si el dies ad quem fuera anterior al 7 de octubre de 2020, la acción prescribiría en aquella fecha.
  • Si el dies ad quem venciera con posterioridad al día 7 de octubre de 2020, sería esta última fecha en la que se entendería prescrita la acción.

(ii).- Las acciones personales que no tuvieran fijado legalmente un plazo, nacidas a partir del 7 de octubre de 2015, tendrán un plazo de prescripción de 5 años.

Todo ello, sin perjuicio de las posibles interrupciones que pudieran darse sobre la prescripción, en los términos previstos en el artículo 1973 del Cc, el cual, mantiene íntegro su contenido por el cual: La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor.

Por lo tanto, todas aquellas obligaciones que hubieran emanado de Convenios urbanísticos con anterioridad a la reforma de nuestro Código Civil, y siempre que no contaran con un plazo de prescripción específico, quedarán prescritas el 7 de octubre de 2020, si es que no lo hubieran hecho antes. Siempre, claro está, que dicho plazo nunca hubiera sido interrumpido. Por lo tanto, a partir de ese momento, ambas partes del Convenio no podrán requerirse mutuamente el cumplimiento de las mismas.

Si además, a dicha circunstancia le añadimos que, muy probablemente, el Convenio urbanístico que no tuviera señalada una duración específica, por el juego del régimen transitorio de la Ley 40/2015, quedará extinguido ex lege el 2 de octubre de 2020, auguramos un otoño muy complejo en el Urbanismo concertado de este país, que generará una gran litigiosidad en nuestros tribunales.